Volkszaehlung/boykottrecht ss 17/88

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Bußgeldbemessung bei Aufruf zum Volkszählungsboykott

OWiG §§ 116, 17

Zur Bußgeldbemessung gegen Abgeordnete der Partei “Die Grünen”, die sich durch Ausrollen eines Transparents mit der Aufschrift “Volkszählungs-Boykott” einer öffentlichen Aufforderung zu Ordnungswidrigkeiten schuldig gemacht haben; insbesondere zur Frage, ob die von den Abgeordneten an Partei bzw. Fraktion abgeführten Geldbeträge bei der Bemessung zu berücksichtigen sind.

OLG Köln, Beschluß vom 26-02-1988 - Ss 17/88 (B) - 30

Zum Sachverhalt:

Die Betr. ist Bundestagsabgeordnete der Fraktion “Die Grünen”. Sie ist kinderlos verheiratet und erhält als Abgeordnete monatliche Nettobezüge von über 8000 DM, die sie weitgehend an ihre Partei abführt. Am 18. 2. 1987 stellte sich die Betr. gegen 10.40 Uhr zusammen mit anderen Abgeordneten der Bundestagsfraktion “Die Grünen” auf der Rasenfläche vor dem Eingang des derzeitigen Plenarsaales des Deutschen Bundestags (Wasserwerk) auf. Sie trugen dabei gemeinsam ein Spruchband mit der Aufschrift: “Volkszählungs-Boykott”. Die Aktion wurde von den anwesenden Medienvertretern - Pressefotografen und mehrere Fernsehteams - aufgenommen. Es herrschte starker Andrang, weil um 11 Uhr die erste Bundestagssitzung der Legislaturperiode eröffent werden sollte. Mit ihrem offenen Aufruf wollten die Betr. und die übrigen Abgeordneten erreichen, daß die Volkszählung verweigert würde. Zur Höhe der verhängten Geldbuße hat das AG u. a. ausgeführt, daß die Betr. einen Großteil ihres Einkommens an Partei bzw. Fraktion abführe, müsse bei der Bemessung unberücksichtigt bleiben. Zwar stehe es jedermann frei, über seine Mittel beliebig zu verfügen, jedoch dürften selbstgeschaffene Einkommens- und Vermögensminderungen keinen Einfluß auf die Veränderung staatlicher Sanktionen haben. Im übrigen falle bei der Zumessung erschwerend ins Gewicht, daß die Betr. den Gesetzesverstoß in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete begangen habe. Gerade deshalb sei die Entscheidung der Bußgeldstelle, eine Geldbuße an der oberen Grenze festzusetzen, nicht als ermessensfehlerhaft zu beanstanden.

Das AG hat gegen die Betr. wegen öffentlicher Aufforderung zu Ordnungswidrigkeiten eine Geldbuße in Höhe von 8000 DM festgesetzt.

Aus den Gründen:

Soweit es den Schuldanspruch angeht, ist die Rechtsbeschwerde als offensichtlich unbegründet zu verwerfen. In diesem Umfang hat die Nachprüfung des angefochtenen Urteils auf Grund der Rechtsbeschwerdebegründung keinen Rechtsfehler zum Nachteil der Betr. ergeben (§ 79III OWiG mit § 349II StPO).

Verfahrenshindernisse, die das RechtsbeschwGer. von Amts wegen zu beachten hätte, liegen nicht vor. Der Bußgeldbescheid des Oberstaatsdirektors in Bonn vom 2. 6. 1987 ist eine tragfähige Grundlage für die gerichtliche Sachentscheidung (vgl. Göhler, OWiG, 8. Aufl., § 66 Rdnrn. 38 ff. m. w. Nachw.). Er ist namentlich nicht von einer sachlich unzuständigen Verwaltungsbehörde erlassen worden. Der Oberstadtdirektor in Bonn war für den Erlaß des Bußgeldbescheides sachlich zuständig. Das folgt aus § 9III des Volkszählungsgesetzes (VZG) 1987 i. V. mit § 9 NRWDV VZG 1987 in der Fassung des Art. I Nr. 2 ÄndVO zur NRWDV VZG 1987. § 24 VZG 1987atistikG (BStatG) bestimmt zwar, daß Verwaltungsbehörde i. S. des § 36I OWiG das Statistische Bundesamt ist, soweit es Bundesstatistiken vorbereitet, erhebt oder aufbereitet. Diese Vorschrift kommt jedoch hier nicht zum Zuge, weil nach § 9 VZG 1987, der insoweit eine dem § 24 BStatG vorgehende Spezialregelung enthält, für die Durchführung der Zählungen nicht das Statistische Bundesamt verantwortlich ist, sondern die von den Ländern durch Rechtsverordnung zu bestimmenden besonderen Erhebungsstellen.

Abgesehen davon wäre das Fehlen der sachlichen Zuständigkeit des Oberstadtdirektors auf die Wirksamkeit des Bußgeldbescheids als Verfahrensgrundlage ohne Einfluß. Erläßt eine sachlich unzuständige Verwaltungsbehörde einen Bußgeldbescheid, so stellt dieser nur dann keine hinreichende Verfahrensgrundlage dar, wenn die Unzuständigkeit der Verwaltungsbehörde unter Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig gewesen ist (vgl. Göhler, § 36 Rdnr. 15 m. w. Nachw.). Das kann im vorliegenden Fall angesichts der bestehenden gesetzlichen Regelungen nicht angenommen werden.

Der Verfolgung der Betroffenen wegen einer Ordnungswidrigkeit steht Art. 46II GG nicht entgegen. Die Immunität eines Abgeordneten begründet kein Verfolungshindernis für die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (Senat, NStZ 1987, 564; Göhler, § 59 Rdnr. 42; Rebmann-Roth-Herrmann, OWiG, § 46 Rdnr. 23).

Auch die vom AG vorgenommene Auslegung, daß die Spruchband-Aufschrift “Volkszählungs-Boykott” über eine bloße Befürwortung des Boykotts hinausgehe und zum Ziel habe, die Adressaten der Erklärung zu einem Verhalten zu veranlassen, das den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit nach §§ 15, 23 BStatG i. V. mit §§ 12, 13 VZG 1987 erfülle, ist aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden (vgl. Senat, Urt. v. 15. 1. 1988 - Ss 576/87 - m. w. Nachw.). Hiernach bleibt die Rechtsbeschwerde, was den Schuldspruch des angefochtenen Urteils betrifft, erfolglos.

Der Rechtsfolgenausspruch kann dagegen keinen Bestand haben. Insoweit hat die Rechtsbeschwerde einen (vorläufigen) Teilerfolg. Sie führt in diesem Umfang zur Aufhebung des angefochtenen Urteils unter Zurückverweisung der Sache an die Abteilung des AG, die entschieden hat (§ 79VI OWiG).

Die Ausführungen zur Rechtsfolgenentscheidung sind materiellrechtlich unvollständig und teilweise rechtsfehlerhaft, so daß die Sachrüge durchgreift. Die Erwägungen, mit denen das AG die Verhängung einer Geldbuße in Höhe von 8000 DM begründet hat, halten der Nachprüfung nicht stand. Sie lassen vielmehr besorgen, daß der Tatrichter die für die Bußgeldbemessung maßgebenden Leitgesichtspunkte nicht zugrunde gelegt oder in ihrer Tragweite verkannt hat. Grundlage für die Zumessung der Geldbuße sind nach § 17III OWiG die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit und der Vorwurf, der den Täter trifft. Auch seine wirtschaftlichen Verhältnisse kommen - außer bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten - in Betracht. Die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit hängt vom sachlichen Gehalt und Umfang der Handlung ab (Rebmann-Roth-Herrmann, § 17 Rdnr. 16). Hierbei sind insbesondere Grad und Ausmaß der Gefährdung bzw. Beeinträchtigung geschützter Rechtsgüter oder Interessen zu berücksichtigen (Göhler, § 17 Rdnr. 16). Darüber hinaus sind besondere Umstände in der Person des Täters, die den Grad seines vorwerfbaren Verhaltens bestimmen, in die Bemessung einzubeziehen (Rebmann-Roth-Herrmann, § 17 Rdnr. 18; Göhler, § 17 Rdnr. 18). Auszugehen ist vom gesetzlichen Bußgeldrahmen, der hier Geldbuße zwischen 5 DM (§ 17I OWiG) und 10000 DM (§ 116II 2 OWiG i. V. mit § 23III BStatG) vorsieht. Dieser Bußgeldrahmen setzt nicht nur die Grenzen, die nach Auffassung des Gesetzgebers den denkbar schwersten und den denkbar leichtesten Fällen der möglichen Erscheinungsformen einer Ordnungswidrigkeit angemessen sind, sondern normiert gleichzeitig eine kontinuierliche Schwereskala aller möglichen Erscheinungsformen eines Bußgeldtatbestandes (Rebmann-Roth-Herrmann, § 17 Rdnr. 14 m. w. Nachw.). Das Höchstmaß der Geldbuße ist daher nur für die denkbar schwersten Fälle vorgesehen, bei denen keinerlei Milderungsgründe vorliegen, und darf gegen Ersttäter nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen festgesetzt werden (Senat, Urt. v. 20. 8. 1985 - Ss 482/85 - und 3. 1. 1986 - Ss 798/85 -; BayObLG, VRS 69 (1985), 72; OLG Düsseldorf, VRS 72 (1985), 285). Der Mittelwert der angedrohten Geldbuße ist für die denkbar durchschnittlich schweren Fälle gedacht. Die praktisch vorkommenden Durchschnittsfälle liegen demgegenüber regelmäßig weit unter dem Mittelwert (Göhler, § 17 Rdnr. 25; Rebmann-Roth-Herrmann, § 17 Rdnr. 14).

Das AG hat die Geldbuße bei der Betr. in der Nähe der Höchstgrenze festgesetzt. Den Urteilsgründen kann nicht entnommen werden, daß diese Festsetzung auf ermessensfehlerfreien Erwägungen beruht, zumal das AG irrig angenommen hat, keine eigene Ermessensentscheidung treffen, sondern lediglich diejenige der Verwaltungsbehörde überprüfen zu dürfen (vgl. BGHSt 23, 336 = NJW 1970, 2222; OLG Köln JR 1970, 34; BayObLG VRS 65 (1983), 55; Göhler, Vorb. § 65 Rdnr. 8 m. w. Nachw.). Für das RechtsbeschwGer ist nicht nachvollziehbar, aufgrund welcher Überlegungen das AG hier eine Geldbuße verhängt hat, die 4/5 des Bußgeldrahmens ausschöpft. Der Tatrichter durfte allerdings berücksichtigen, daß die Betr. in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete des Deutschen Bundestags zum Volkszählungs-Boykott aufgerufen und ihre Mitbürger zum Ungehorsam gegen ein rechtsgültig verabschiedetes Gesetz aufgefordert hat. Da Abgeordnete unmittelbaren Einfluß auf die politische Willensbildung nehmen können und die Möglichkeit einer Organklage (vgl. Art. 93I Nr. 2 GG) haben, wiegt das unrechtmäßige Verhalten eines Abgeordneten, der gleichwohl zum Boykott eines ordnungsgemäß zustande gekommenen Gesetzes anhält, im allgemeinen schwerer als das eines “Normalbürgers” in gleicher Lage (zur vergleichbaren Berücksichtigung der Stellung des Betr. im Berufsleben: vgl. Göhler, § 17 Rdnrn. 18, 19; Rebmann- Roth-Herrmann, § 17 Rdnrn. 18, 20). Abgesehen von diesem täterbezogenen Gesichtspunkt läßt das Urteil aber insgesamt nicht hinreichend erkennen, wie das AG die Bedeutung der Tat selbst bewertet und in die Schwereskala eingestuft hat. Es ist nicht plausibel dargelegt, weshalb der Tatrichter bereits das kurzzeitige Ausrollen eines Spruchbandes mit der Aufschrift “Volkszählungs-Boykott” dem engeren Bereich der denkbar schwersten Fälle zugeordnet hat.

Zwar hat der Aufruf mit Wissen und Willen der Beteiligten durch die Medien starke Verbreitung gefunden. Ob aber durch das Verhalten der Betr. und ihrer Mittäter - also durch das kurze, wenn auch medienwirksame Vorzeigen des Spruchbandes - geschützte Rechtsgüter oder Interessen (hier das Interesse an einer reibungslosen, erfolgreichen Durchführung der Volkszählung) ernsthaft und nachhaltig gefährdet worden sind, hat das AG nicht näher untersucht. Es hat sich insbesondere nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Öffentlichkeitswirkung der Parole “Volkszählungs-Baykott” schon deshalb eine nur geringe Kraft entfaltet haben könnte, weil sie nicht mit Argumenten untermauert war. Auch der “immaterielle Schaden", den die Betr. nach dem Urteil durch ihr Verhalten angerichtet haben soll, ist nicht durch Tatsachen belegt. Das Urteil läßt hiernach wichtige tatbezogene Einordnungsmerkmale außer Betracht und erweist sich deshalb als sachlich-rechtlich unvollständig. Die im wesentlichen auf die Abgeordneteneigenschaft der Betr. zielende täterbezogene Betrachtung ist zu pauschal und zu einseitig angelegt. Sie wird dem in § 17III OWiG enthaltenen Grundsatz der Gesamtwürdigung von tat- und täterbezogenen Umständen nicht in ausreichendem Maß gerecht.

Auch den wirtschaftlichen Verhältnissen der Betr. hat das AG bei der Bußgeldbemessung nicht genügend Rechnung getragen. Zu Unrecht will es die monatlichen Nettoeinkünfte der Betr. von rund 8000 DM ungekürzt als Bemessungsfaktor zugrunde legen, ohne zu berücksichtigen, daß die Betr. - wie festgestellt - einen “Großteil” ihres Einkommens an Partei bzw. Fraktion weiterleitet. Das Argument des AG, es dürfe der Betr. nicht erlaubt sein, durch selbstgeschaffene Einkommensbelastungen auf die Höhe staatlicher Sanktionen Einfluß zu nehmen, vermag nicht zu überzeugen. Es ist nicht festgestellt, daß die Betr. die Belastungen, um die es hier geht, gerade mit dem Ziel auf sich genommen habe, künftige Sanktionen möglichst niedrig zu halten, oder zumindest im Bewußtsein, daß konkret mit solchen Sanktionen zu rechnen sei. Mit der weiteren Frage, auf welcher tatsächlichen und rechtlichen Grundlage die Betr. Geldbeträge an Partei bzw. Fraktion abführt, hat sich das AG bisher nicht befaßt. Es ist daher ungeklärt, ob dies nur eine tatsächliche Übung ohne Verbindlichkeitscharakter ist, die jederzeit einseitig aufgehoben oder abgeändert werden könnte, oder ob insoweit eine bindende Absprache zwischen der Betr. und ihrer Partei besteht. Sollte eine jederzeit abänderbare, unverbindliche Übung vorliegen, wäre es nicht rechtsfehlerhaft, die ungekürzten Abgeordnetenbezüge der Betr. als Bemessungsgrundlage einzusetzen. Bei einer vereinbarten Abführung von Abgeordnetenbezügen an die Partei würde es sich allerdings rechtlich um eine besondere Art von Mitgliedsbeiträgen gem. § 24II Nr. 1 PartG handeln (vgl. Seifert, in: Das Dt. BundesR, § 24IIAnm. 2). Grundsätzlich sind solche Sonderbeiträge, welche die Partei von Mitgliedern erhebt, die öffentliche Ämter bekleiden, in die sie mit Hilfe der Partei gelangt sind, nicht durch das Parteiengesetz verboten (Seifert, aaO). Ob im Einzelfall Bedenken gegen die Wirksamkeit einer Vereinbarung zur Abführung von Sonderbeiträgen angebracht sind - etwa im Hinblick auf eine zu starke Einschränkung des Prinzips des freien Mandats (Art. 38I 2 GG), läßt sich erst verläßlich beurteilen, wenn die Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses und die Höhe der geleisteten Beiträge bekannt ist. Bisher sind jedenfalls mangels konkreter Feststellungen hinreichende Anhaltspunkte für die Unwirksamkeit einer Vereinbarung über die Abführung von Teilen der Abgeordnetenbezüge der Betr. an die Partei nicht ersichtlich. Selbst wenn aus Rechtsgründen die Unwirksamkeit einer solchen Vereinbarung in Betracht käme, würde sich diese auf die Bußgeldbemessung nicht in jedem Falle auswirken. (Wird dargelegt.)

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