Bestandsdaten-StN/Rechtsausschuss
Ist die BRD eine kriminelle Organisation?!
Der Rechtsausschuss des Bundesrats hat am 28.11.2012 weitere Verschärfungen des Gesetzentwurfs zur Bestandsdatenauskunft gefordert:
Kosten
Zum Gesetzentwurf allgemein
Der Bundesrat weist darauf hin, dass für die Verwaltung durch die Programmierung und Implementierung der neu einzurichtenden gesicherten elektronischen Schnittstelle derzeit noch nicht genau prognostizierbare Kosten entstehen werden.
Begründung:
Das Gesetz zur Änderung des Telekommunikationsgesetzes und zur Neuregelung der Bestandsdatenauskunft in der vorliegenden Entwurfsfassung hat – entgegen den Ausführungen im Vorblatt unter E.3 und in der Begründung unter A.IV.3. – finanzielle Auswirkungen (auch) auf die öffentlichen Haushalte.
§ 113 Absatz 5 Satz 2 TKG-E verpflichtet große Unternehmen, für die Auskunftserteilung eine gesicherte elektronische Schnittstelle bereit zu halten. Zwar soll nach der Gesetzesbegründung eine Nutzung der Schnittstelle durch die Bedarfsträger nicht verpflichtend sein, um insbesondere im Einzelfall auch auf anderen Wegen eine Auskunft einholen zu können. Allerdings geht die Bundesregierung (siehe Vorblatt E.2 und Begründung A.IV.2) davon aus, dass die Nutzung der neu zu schaffenden gesicherten elektronischen Schnittstelle zu einer zügigeren Abwicklung der Auskunftsersuchen führt. Mit diesen Ausführungen gibt die Bundesregierung zu erkennen, dass eine Auskunftserteilung über die gesicherte elektronische Schnittstelle den praktischen Regelfall darstellen und die Schnittstelle folglich von den Bedarfsträgern auf Bundes- und Landesebene eingerichtet und in der ganz überwiegendem Anzahl der Fälle auch genutzt werden soll.
Die Bereitstellung einer gesicherten elektronischen Schnittstelle bei den Bedarfsträgern ist infolge der notwendigen Programmierungs- und Implementierungsarbeiten mit einem finanziellen Aufwand für die öffentliche Verwaltung verbunden, der sich derzeit noch nicht genau prognostizieren lässt.
Ausweispflicht
Zu Artikel 1 Nummer 01 – neu – (§ 111 Absatz 1 Satz 5 – neu –, Absatz 2 Satz 1 TKG), Nummer 3 Buchstabe a Doppelbuchstabe 0aa – neu – (§ 149 Absatz 1 Nummer 30 TKG)
Artikel 1 ist wie folgt zu ändern:
I. Vor Nummer 1 ist folgende Nummer 01 einzufügen:
„01. § 111 wird wie folgt geändert:
a) Nach Absatz 1 Satz 4 wird folgender Satz 5 eingefügt:
‚Bei Erhebung der Daten nach Satz 1 bis 4 ist die Richtigkeit der Angaben mit angemessenen Mitteln zu überprüfen.‘
b) In Absatz 2 Satz 1 werden nach den Wörtern ‚die Daten nach Absatz 1 Satz 1 und 3‘ die Wörter ‚sowie 5‘ eingefügt.“
II. In Nummer 3 Buchstabe a ist vor Doppelbuchstabe aa folgender Buchstabe 0aa einzufügen:
„0aa) In Nummer 30 werden nach den Wörtern ‚Daten nicht‘ die Wörter ,nicht richtig, nicht vollständig‘ eingefügt.“
Begründung:
Zu Ziffer 1:
Nach § 111 Absatz 1 Satz 1 bis 2 TKG sind die Erbringer von geschäftsmäßigen Telekommunikationsdiensten gesetzlich verpflichtet, die in § 111 Absatz 1 TKG im Einzelnen genannten Bestandsdaten vor der Freischaltung des jeweiligen Dienstes zu erheben und unverzüglich zu speichern. Diese Verpflichtung wird durch § 111 Absatz 2 TKG auch auf Vertriebspartner des Anbieters von Telekommunikationsdiensten ausgedehnt. Für Anbieter von öffentlich zugänglichen Diensten der elektronischen Post besteht nach § 111 Absatz 1 Satz 3 TKG die Verpflichtung zur unverzüglichen Speicherung erhobener Daten.
Von Seiten der Anbieter von Telekommunikations- und E-Mail-Diensten wird auf Grund der derzeitigen Gesetzeslage aber teilweise die Rechtsauffassung vertreten, dass keine gesetzliche Verpflichtung zu einer weiteren Prüfung der vom Kunden vor der Freischaltung des jeweiligen Dienstes angegebenen bzw. erhobenen Bestandsdaten bestehe. Dies hat in der Praxis seit mehreren Jahren dazu geführt, dass von Netzbetreibern, Serviceprovidern und Vertriebspartnern ohne nähere Prüfung der Identität des Antragstellers Anschlüsse geschaltet bzw. Rufnummern vergeben werden. So wird derzeit teilweise auf die Erhebung zutreffender Bestandsdaten generell verzichtet oder die Anmeldung mit offensichtlichen Fantasienamen wie "Donald Duck, Entenhausen" sowie mit vermeintlich zutreffend erscheinenden Orts- und Straßenangaben zugelassen, die aber tatsächlich gar nicht existieren, ohne dass eine Verifizierung der Daten erfolgt. Teilweise werden bei der Anmeldung aber auch fremde Identitäten von real existierenden natürlichen Personen oder Unternehmen verwendet, ohne dass diese tatsächlich hinter dem Antrag und der ausgegebenen Rufnummer stehen. Es besteht daher eine mangelnde Erhebungssorgfalt und Kundendatenqualität vor allem beim Vertrieb von Prepaidprodukten im Mobilfunkbereich (etwa über Discounter), aber auch bei der Vergabe von E-Mail-Adressen.
Die schlechte Qualität der Daten erschwert in erheblichem Maße die Arbeit der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden, die für ihre Aufgabenerfüllung auf zuverlässige Daten angewiesen sind. Auskunftsersuchen der Strafverfolgungsbehörden zu Bestandsdaten auf der Grundlage des § 112 oder § 113 TKG führen daher in vielen Verfahren zu keinen brauchbaren Informationen bzw. liefern keinen Anknüpfungspunkt für weitere Ermittlungen. In diesem Zusammenhang besteht auch die Gefahr, dass Unschuldige, deren Daten von Kriminellen missbraucht werden, in strafrechtliche Ermittlungen hineingezogen werden.
Eine effektive Strafverfolgung und Gefahrenabwehr kann aber nur durch das Vorliegen vollständiger und zutreffender Bestandsdaten gewährleistet werden. In seiner Entscheidung vom 24.01.2012 (1 BvR 1299/05) führt das BVerfG deshalb auch ausdrücklich in Rz. 132 aus: "§ 111 TKG dient dazu, eine verlässliche Datenbasis für Auskünfte vorzuhalten, die es bestimmten Behörden erlaubt, Telekommunikationsnummern individuellen Anschlussinhabern zuzuordnen. Die hiermit erstrebte Verbesserung staatlicher Aufgabenwahrnehmung insbesondere im Bereich der Strafverfolgung, der Gefahrenabwehr und der nachrichtendienstlichen Tätigkeiten ist ein legitimer Zweck, der einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung grundsätzlich rechtfertigen kann."
Ergänzt wird dies in Rz. 134 dahingehend: "Die Speicherungspflicht des § 111 TKG ist zur Ermöglichung verlässlicher Auskünfte erforderlich." Eine verlässliche Datenbasis in Bezug auf die Bestandsdaten kann aber ohne eine inhaltliche Prüfung der vom Kunden vor einer Freischaltung angegebenen Daten nicht hergestellt werden.
Folgerichtig weist das BVerfG unter Rz. 134 daher auch auf Folgendes hin: "Die Erhebung und Speicherung der von § 111 TKG erfassten Daten ist zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet. Durch § 111TKG wird eine Datenbasis geschaffen, um im Rahmen der §§ 112, 113 TKG Telekommunikationsnummern ihren Anschlussinhabern zuordnen zu können. Zwar lässt sich aus diesen Daten nicht ersehen, wer konkret den jeweiligen Anschluss als Telekommunikationsteilnehmer tatsächlich nutzt oder genutzt hat. Jedenfalls als Anknüpfungspunkt für weitere Ermittlungen sind die entsprechenden Daten aber offensichtlich geeignet. Es ist nicht erforderlich, dass das Regelungsziel in jedem Fall tatsächlich erreicht wird; die Geeignetheit verlangt lediglich die Förderung der Zweckerreichung (vgl. BVerfGE 63, 88 <115>; 67, 157 <175>; 96, 10 <23>; 103, 293 <307>; 125, 260 <317 f.>). Daher fehlt es der Regelung auch nicht deshalb an der Geeignetheit, weil Straftäter, die die Regelung umgehen wollen, Telekommunikationsdienste zum Teil anonym, unter falschem Namen oder mit von Dritten erworbenen Mobilfunkkarten nutzen oder weil die von den Nutzern angegebenen Bestandsdaten in Bezug auf E-Mail-Dienste ungeprüft bleiben und deshalb falsch sein können."
Vor diesem Hintergrund ist es daher geboten, entsprechend dem obigen Vorschlag eines neu zu schaffenden § 111 Absatz 1 Satz 5 TKG mit einer Folgeänderung in § 111 Absatz 2 Satz 1 TKG die Verpflichtung der Anbieter von Telekommunikationsdiensten bzw. E-Mail-Angeboten zur Erhebung zutreffender Daten nochmals besonders hervor zu heben und klar zu stellen sowie damit auch den bereits bestehenden Bußgeldtatbestand des § 149 Absatz 1 Nummer 29 TKG zu verstärken, der eine Sanktionsmöglichkeit für den Fall vorsieht, dass Bestandsdaten nach § 111 Absatz 1 oder Absatz 2 TKG nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig erhoben werden.
Die Überprüfung der Richtigkeit hat mit angemessenen Mitteln zu erfolgen. Angemessen sind solche Mittel, die dem Verpflichteten eine der Situation und der Bedeutung der Sache nach zumutbare Überprüfungspflicht auferlegen. Bei dem Abschluss eines Mobilfunkvertrages im Geschäftslokal wird dies regelmäßig eine Identifizierung des Vertragspartners anhand eines gültigen amtlichen Ausweises, der ein Lichtbild des Inhabers enthält, bedeuten. Bei der Einrichtung einer E-Mail-Adresse im Internet wird – soweit der Provider die Daten nach § 111 Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 und 2 TKG auch tatsächlich erhebt – regelmäßig zumindest eine Überprüfung der angegebenen Nutzerdaten anhand von im Internet ohne Weiteres zugänglichen Daten angezeigt sein. Für die Frage der Angemessenheit kann auch der Entgeltcharakter des Vertrages Berücksichtigung finden.
Zu Ziffer 2:
Da der bisherige Bußgeldtatbestand des § 149 Absatz 1 Nummer 30 TKG hinsichtlich der Vertriebspartner des Diensteanbieters bisher nur auf eine nicht oder nicht rechtzeitige Erhebung von Bestandsdaten abstellt, ist diese Regelung mit Ziffer 2 des Änderungsantrags um die in § 149 Absatz 1 Nummer. 29 TKG enthaltene weiteren Tathandlungen des nicht richtigen und des nicht vollständigen Erhebens der entsprechenden Bestandsdaten zu ergänzen. Die Erweiterung ist geboten, um die Einhaltung der in der vorgeschlagenen Ergänzung zu § 111 Absatz 2 Satz 1 enthaltenen Verpflichtung sicherzustellen.
Zurücksetzen von Passwörtern
Zu Artikel 1 Nummer 1 (§ 113 Absatz 4 Satz 1 TKG),
Artikel 2 (§ 100j Absatz 3 StPO),
Artikel 3 Nummer 1 Buchstabe a (§ 7 Absatz 5 Satz 1 BKAG),
Artikel 3 Nummer 2 Buchstabe a (§ 20b Absatz 5 Satz 1 BKAG),
Artikel 3 Nummer 3 (§ 22 Absatz 3 Satz 1 BKAG),
Artikel 4 Nummer 1 (§ 22a Absatz 3 Satz 1 BPolG),
Artikel 5 Nummer 2 (§ 7 Absatz 7 ZFdG),
Artikel 5 Nummer 3 Buchstabe c (§ 15 Absatz 4 ZFdG),
Artikel 6 (§ 8d Absatz 3 BVerfSchG)
In Artikel 1 § 113 Absatz 4 Satz 1 sind nach dem Wort „vollständig“, in Artikel 2 § 100j Absatz 3, Artikel 3 Nummer 1 § 7 Absatz 5 Satz 1, Artikel 3 Nummer 2 Buchstabe a § 20b Absatz 5 Satz 1, Artikel 3 Nummer 3 § 22 Absatz 3 Satz 1, Artikel 4 Nummer 1 § 22a Absatz 3 Satz 1, Artikel 5 Nummer 2 § 7 Absatz 7, Artikel 5 Nummer 3 Buchstabe c § 15 Absatz 4 jeweils nach dem Wort „unverzüglich“ und in Artikel 6 § 8d Absatz 3 nach dem Wort „richtig“ jeweils die Wörter „zu ermitteln und“ einzufügen.
Begründung:
Es handelt sich jeweils um eine Klarstellung dahingehend, dass den Telekommunikationsanbietern zur Erfüllung der Auskunftsverpflichtung im Vorfeld der Übermittlung auch gewisse aktive Mitwirkungshandlungen treffen können, die über das bloße Heraussuchen der zu beauskunftenden Daten aus eigenen Dateien, Registern oder sonstigen Unterlagen hinausgehen. Dies wird insbesondere in den Fällen der Herausgabe von sog. Zugriffssicherungscodes bei Cloud-Anbietern relevant.
§ 113 Absatz 1 Satz 2 TKG-E regelt die Herausgabe von Zugriffssicherungscodes für Endgeräte (Mobiltelefon, Notebook etc.) und deren Speichereinrichtungen (USB-Stick, externe Festplatte etc.). Die Bestimmung trägt grundsätzlich der aktuellen technischen Entwicklung (Cloud-Speicherlösungen wie Dropbox, Google Drive etc.) Rechnung, da der Zugriff auf vom Endgerät „räumlich getrennte“ Speichereinrichtungen ermöglicht wird.
Derzeit nicht hinreichend normenklar geregelt erscheint allerdings der Umgang mit Cloud-Anbietern, denen der Zugriffssicherungscode (das Kennwort) nicht unmittelbar, sondern lediglich als sog. Hash-Wert vorliegt. Dies trifft bei der weit überwiegenden Anzahl der Anbieter zu. Um einen Zugriff auf diese mittels Zugriffssicherungscodes „geschützten“ Daten zu ermöglichen, kann der Anbieter das Kennwort aktiv zurücksetzen. Die vorgeschlagenen Regelungen stellen die Verpflichtung für eine entsprechende aktive Mitwirkung des Anbieters zum Zurücksetzen eines Kennwortes klar.
Das Wort „ermitteln“ schafft allerdings keine über §§ 95 und 111 TKG hinausgehenden Datenerhebungspflichten.
Eilauskünfte
Zu Artikel 1 Nummer 1 (§113 Absatz 4 Satz 1 TKG)
In Artikel 1 Nummer 1 § 113 Absatz 4 Satz 1 ist nach dem Wort „übermitteln“ der Punkt durch einen Strichpunkt zu ersetzen und folgender Halbsatz anzufügen: „außerhalb seiner üblichen Geschäftszeiten, spätestens jedoch sechs Stunden nach Eingang des Auskunftsersuchens“.
Begründung:
Zu Zwecken einer effektiven Gefahrenabwehr und Strafverfolgung muss sichergestellt sein, dass die Auskunftsersuchen zeitnah beantwortet werden. Dem trägt die Anordnung unverzüglicher Übermittlung jedenfalls für die Fälle, in denen die Auskunftsersuchen außerhalb der üblichen Geschäftszeiten des jeweils betroffenen Telekommunikationsunternehmens eingehen, nicht hinreichend Rechnung. Vielmehr ist es insoweit – in Anlehnung an die Regelung in § 12 Absatz 1 Satz 3 TKÜV – zur Konkretisierung geboten, eine Höchstfrist vorzusehen.
Schweigepflicht
Zu Artikel 1 Nummer 1 (§113 Absatz 4 Satz 2 TKG):
In Artikel 1 Nummer 1 ist § 113 Absatz 4 Satz 2 wie folgt zu fassen:
„Über das Auskunftsersuchen und die Auskunftserteilung haben die Verpflichteten gegenüber den Betroffenen sowie Dritten Stillschweigen zu wahren.“
Begründung:
Zwar entspricht die geplante Neuregelung fast wortgleich der derzeitigen Regelung in § 113 Absatz 4 Satz 2 TKG, sie beinhaltet aber – zumindest vom Wortlaut her – nicht die Auskunftsersuchen selbst.
Zum Zwecke einer effektiven Gefahrenabwehr bzw. Strafverfolgung erscheint es daher geboten klarzustellen, dass auch über das Vorliegen von Auskunftsersuchen Stillschweigen zu wahren ist.
Auch das Abstellen auf „Kunden“ könnte als zu eng aufgefasst werden, weil es auf die Kundeneigenschaft im Zeitpunkt der Auskunftserteilung nicht ankommt.
Billige Auskünfte
Zu Artikel 8a – neu – (Absatz 2 der Vorbemerkung in Anlage 3 JVEG)
Nach Artikel 8 ist folgender Artikel 8a einzufügen:
Die Vorbemerkung in Anlage 3 zum Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetz (JVEG), die durch Gesetz vom 29.04.2009 (BGBl. I S. 994) angefügt worden ist, wird in Absatz 2 wie folgt ergänzt:
Nach der Angabe ‚101,‘ werden die Angaben ‚200, 201,‘ eingefügt.“
Begründung:
Änderungen im JVEG sind in dem Gesetzentwurf bislang nicht vorgesehen.
Die Vorbemerkung in Anlage 3 zum JVEG sieht in Absatz 2 bisher schon vor, dass sich die Entschädigungsbeträge nach den Nummern 100, 101, 300 bis 310, 400 und 401 um 20 Prozent ermäßigen, wenn Leistungen durch die Strafverfolgungsbehörden über eine zentrale Kontaktstelle des Generalbundesanwalts, des Bundeskriminalamtes, der Bundespolizei oder des Zollkriminalamtes oder über entsprechende für ein Bundesland oder für mehrere Bundesländer zuständige Kontaktstelle angefordert und abgerechnet werden.
Nach einer mit Blick auf § 113 Absatz 5 Satz 2 TKG-E veranlassten Einführung der gesicherten elektronischen Schnittstelle durch die Bedarfsträger erscheint es auch für den Fall der zentralen Behandlung von Bestandsdatenauskünften durch die Bedarfsträger geboten, diese Kostenermäßigung auch hier vorzunehmen und deshalb die Kostenziffern 200 und 201 des Abschnittes 2 der Anlage 3 zum JVEG ebenfalls in Absatz 2 der Vorbemerkung zu Anlage 3 aufzunehmen. Damit sind (auch) in diesen Fällen die Entschädigungsbeträge um 20 Prozent zu reduzieren, wenn die Datenabfragen über eine zentrale Kontaktstelle des Bedarfsträgers im Sinne der Vorbemerkung zu Anlage 3 angefordert und abgerechnet werden.
Die Reduzierung der Entschädigungsbeträge in diesen Fällen hat nicht nur Bedeutung für die Strafverfolgungsbehörden, sondern auch für die Sicherheitsbehörden, deren gesetzliche Regelungen auf die Entschädigungsregelung des § 23 JVEG samt Anlage 3 verweisen (vgl. § 7 Absatz 5 Satz 2, § 20b Absatz 5 Satz 2, § 22 Absatz 3 Satz 2 BKAG-E; § 22a Absatz 3 Satz 2 BPolG-E; § 8d Absatz 4 BVerfSchG-E).
Grundrechtsschutz
a) Der Bundesrat begrüßt den der Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Januar 2012 dienenden Gesetzentwurf und bittet, im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens zu prüfen, ob durch den Verzicht auf die bislang in § 113 Absatz 1 Satz 1 TKG enthaltenen Beschränkungen der Auskunftserteilung nicht das verfassungsrechtlich noch hinnehmbare Maß unterschritten wird und wie diesen Bedenken Rechnung getragen werden kann.
b) Der Bundesrat bittet, im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens zu prüfen, ob die Aufnahme einer Benachrichtigungspflicht der Behörden, die eine Auskunft nach § 113 TKG einholen, gegenüber den hiervon Betroffenen in das beabsichtigte Gesetz veranlasst ist.
Begründung:
Zu Buchstabe a:
Das Bundesverfassungsgericht hat § 113 Absatz 1 Satz 1 TKG insbesondere deshalb als verfassungsrechtlich noch hinnehmbar angesehen, weil die Norm eine Beschränkung der Auskünfte auf Einzelfälle vorsieht. Bei verständiger Auslegung der Norm ergebe sich bezogen auf die Gefahrenabwehr das Erfordernis einer konkreten Gefahr im Sinne der polizeilichen Generalklauseln, bezogen auf die Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten das Vorliegen zumindest eines Anfangsverdachts als Voraussetzung solcher Auskünfte. Bezogen auf die Nachrichtendienste könne eine solche Eingriffsschwelle aufgabenbedingt nicht errichtet werden, die Auskunftserteilung müsse aber zur Aufklärung einer bestimmten, nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung geboten sein (BVerfG, Urteil vom 24. Januar 2012 BVerfG 1 BvR 1299/05 , Absatz-Nr. 177). Eine explizite Beschränkung der Auskunftserteilung auf Einzelfälle sieht § 113 Absatz 1 TKG E nicht mehr vor. Sie ist auch in den durch den Gesetzentwurf geänderten Fachgesetzen nicht durchgängig vorgesehen. Diese stellen teils allgemein auf die Wahrnehmung der gesetzlichen Aufgaben der Auskunft begehrenden Stellen ab (so § 7 Absatz 3 Satz 1, § 22 Absatz 2 Satz 1 BKAG E, § 7 Absatz 5 Satz 1 ZFdG E). In der Folge erscheint es fraglich, ob die Eingriffsschwelle vor Auskünften nach § 113 Absatz 1 TKG E noch den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt.
Zu Buchstabe b:
§ 113 TKG E sieht auch keine Mitteilungspflicht der eine Auskunft nach dieser Norm einholenden Behörden gegenüber den hiervon Betroffenen vor. Eine solche Mitteilungspflicht findet sich auch nicht in den einschlägigen Fachgesetzen. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht zwar festgestellt, dass sich aus den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes an Auskünfte gemäß den §§ 112 und 113 TKG kein flächendeckendes Erfordernis einer Benachrichtigung der von einer Auskunft Betroffenen ergebe. Es hat dabei offen gelassen, ob Benachrichtigungspflichten für bestimmte Fälle bereits in den Abrufnormen geboten sein könnten (BVerfG, a.a.O., Absatz-Nr. 187). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu für den Betroffenen nicht erkennbaren Grundrechtseingriffen "gebietet auch die Rechtsschutzgarantie des Artikels 19 Absatz 4 GG grundsätzlich eine Benachrichtigung, wenn dies Voraussetzung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes ist" (BVerfG, Urteil vom 3. März 2004 BVerfG 1 BvR 2378/98, 1 BvR 1084/99 "Großer Lauschangriff", Absatz-Nr. 302).
IP-Abfrage mit Portnummern
Sinngemäß fordert dieser Antrag, zu prüfen, ob die Befugnis zur Zuordnung von IP-Adressen technikoffener formuliert werden kann (z.B. "Die Auskunft nach Absatz 1 darf auch anhand einer zu bestimmten Zeitpunkten zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse sowie weiterer technisch erforderlicher Daten verlangt werden"), so dass eine Abfrage auch mithilfe von Portnummern möglich wird.